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天然气直供,就是用户直接向上游天然气供应商购买天然气用于生产或消费,不再转售。就字面来说,“天然气直供”最早见于2012年3月国家发展改革委下发的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见(征求意见稿)》。该意见稿提出:“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供”。其实,就实践层面,天然气直供出现的更早。亦即2004年西气东输天然气管线投运之初,国家就在其沿线规划了10个燃气发电厂,成为国内首批天然气“直供用户”。当然,由于气源不足、气价高等种种原因,其中大多数项目投产后运作不畅。
近年来,随着天然气市场规模的扩大,天然气直供的话题再度变热。如何加快推进天然气利用,提高天然气在一次能源消费中的比重,成为各地推动经济高质量发展的自觉选择。一是作为优质高效、绿色清洁的低碳能源,天然气的自身属性,决定了天然气在治理大气污染、应对气候变化、推进能源消费革命中具有突出的比较优势;二是我国天然气资源进口逐渐开放,鼓励社会资本进入,国际资源价格持续走低,供应量大幅增长可期,具备大规模利用的资源基础优势;三是经济下行压力加大,实体经济用气成本增加,理顺和改革天然气价格形成机制、降低包括天然气在内的用能成本呼声日隆;四是直供用户的需求量大,具有较强的议价能力。
直购电在明显降低实体经济用电成本、实现多赢的同时,各地也出现一些不规范的操作,突出表现为变相电价优惠,导致直购电走形。为刹住各地变相降价之风,2007年9月国家发展改革委、财政部、_3部门联合印发《关于进一步贯彻落实差别电价政策有关问题的通知》,要求各地立即停止执行各地自行出台的对高耗能企业的优惠电价措施。2010年5月,针对部分省区自行实施优惠电价的现象,国家发展改革委、国家_和国家能源局联合下发《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》,要求清理各种形式的优惠电量交易,开展电力价格大检查。对此,大部分省区取消了优惠电价。2010年后的两三年间,除个别省外,全国大部分省份的大用户直购电交易暂停。全国大用户直购电交易进入低谷期。2010年当年全国大用户直接交易电量仅为亿千瓦时,仅占全社会用电量的左右。
2013年5月,在直购电试点走过十个年头后,迎来历史性转机:国家能源局宣布取消“电力用户向发电企业直接购电试点”行政审批事项。2013、2014年全国大用户直购电试点省份迅速增长到24个,除个别省市受电力基础设施等限制,不适合试点外,其他所有省份均进行了试点,大用户直购电席卷全国。以山东省为例。该省于2014年重启直购电交易,当年安排交易电量100亿千瓦时,2016年规模就达到680亿千瓦时,降低企业用电成本达35亿元,2019年直购电交易电量达1728亿千瓦时,占全社会总用电量的28%。2016年,全国直接交易电量接近8000亿千瓦时,约占社会用电量的16%,为用户节约电费570亿元。去年,全国市场化交易(直接交易是主要形式)电量突破万亿千瓦时,占全社会用电量的30%左右,同比提高6%。
改革必然涉及利益调整。天然气直供实质上就是天然气产业链不同环节企业之间利益的一次调整和再分配,矛盾和问题也难以避免。抛开标准制定、经营时限与成本回收、模式选择等问题且不论,目前最为突出的便是直供与政府特许经营权的冲突。从表面看,直供确实与城燃企业存在利益交叉,与现有政策、法规有一定冲突。毋庸置疑,特许经营制度实施以来,在加快城市燃气基础设施建设、规范运营管理方面的确发挥了积极作用,促进了城市燃气市场的发展。但是,随着全国天然气利用规模的进一步扩大,特别是13部委《意见》的颁布,气化区域和气化率得到了同步提高,各类用户的用气需求逐渐释放,而取得特许经营的城市燃气企业,并不能全面、有效地满足特许经营区域内各类用户的多样化需求,特许经营权限制了其他市场主体的进入,形成了垄断经营,特许经营权不仅已经成为开展天然气直供的体制障碍,也成为企业市场竞争力继续提升的内在阻力,必须放到油气体制改革总体框架中积极稳妥地解决。回顾我国40多年来的改革历程,特别是民营经济和其他经济成分的发展,就是通过非激进性办法,实行渐进式改革,充分兼顾各市场主体的利益,“小跑不停步”,最终实现改革的目标。
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